新法一方面震慑遏制违法行为，另一方面严打药品违法犯罪行为。不过，药品监管能力将面临挑战
图/pixabay
文 | 杨悦
新修订的《药品管理法》，于2019年12月1日开始实施。
中国自1985年7月1日起实施《药品管理法》，2001年首次修订之后，这次是18年迎来的第二次全面修订。
此次修订从关注药品质量，到关注用药安全，再到关注公众健康，融入了药品管理理念。明确鼓励尚未满足治疗需求等治疗领域药品创新，多措并举简政放权，强化主体责任等皆有明确的条款。
鼓励创新，加强风险防控
值得注意的是，此次修订《药品管理法》不但将引导药品研发和创新方向的很多新制度写入法条，同时也有对审评审批程序的突破性优化，建立加快审评相配套的“踩刹车”机制，加强药品风险防控。
首先，强调鼓励创新以“临床价值”为导向，从明确或特殊疗效、新的治疗机理、系统性调节干预功能多个角度进行界定，体现鼓励基础医学源头突破的临床转化创新，是从鼓励模仿性创新向鼓励源头性创新的政策转变。
其次，明确鼓励五大领域的药品研发创新，即严重危及生命疾病药品、罕见病治疗药品、儿童用药和临床急需的短缺药品、防治重大传染病药品。这五大类药品均属于尚未满足临床需求的疾病治疗领域，也是研发创新投入高、风险高的领域。
国家鼓励短缺药品的研制和生产，对临床急需的短缺药品、防治重大传染病和罕见病等疾病的新药予以优先审评审批。
第三，《药品管理法》中巩固了药品审评审批以来的制度探索，临床试验默示许可制度、生物等效性备案制度、临床试验机构备案制度写入法条，同时，建立了临床试验随时叫停的风险控制机制。
所谓默示许可制度，即国务院药品监督管理部门应当自受理临床试验申请之日起60个工作日内决定是否同意并通知临床试验申办者，逾期未通知的，视为同意。默示许可制代替以往的临床试验审批制度，条款中规定临床试验默示许可与伦理审查都是开展临床试验的前提条件，但没有规定先后顺序，给未来临床试验技术审评和伦理审查并行留出制度空间，这将进一步缩短临床试验开始时间，审评可预见性增强，有助于创新药上市速度进一步加速。
同时规定，药物临床试验期间，发现存在安全性问题或者其他风险的，临床试验申办者应当及时调整临床试验方案、暂停或者终止临床试验，并向国务院药品监督管理部门报告。必要时，国务院药品监督管理部门可以责令调整临床试验方案、暂停或者终止临床试验。
除了对上述重点鼓励的尚未满足治疗需求的药品进行优先审评，对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病以及公共卫生方面急需的药品，药物临床试验已有数据显示疗效并能预测其临床价值的，可以附条件批准。
最后，《药品管理法》中引入拓展性临床试验条款，规定对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病的药物，经医学观察可能获益，并且符合伦理原则的，经审查、知情同意后可以在开展临床试验的机构内用于其他病情相同的患者。拓展性临床试验实质上是建立中国的同情用药路径，给危重患者提供得到最后一根“救命稻草”的机会。这根“救命稻草”可能有效，也可能无效，但与生命的价值相比，用药的风险低于不用药情况下的疾病的自然进展风险。
拓展性临床试验必须经过伦理审查，没有规定监管机构审评的审评程序。
另一项就是拓宽未批准上市药品因临床急需进口通道，医疗机构因临床急需进口少量药品的，经国务院药品监督管理部门或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进口。同时，还允许符合国家规定的情况下，个人自用携带入境少量药品。
简政放权，强化主体责任
《药品管理法》还取消了《药品生产质量管理规范》《药品经营质量管理规范》认证条款，要求企业持续依法依规生产经营，从原来“定期认证”改为“动态检查”，条款规定，建立职业化专业化检查员队伍，药品监督管理部门应当依照法律、法规的规定对药品研制、生产、经营和药品使用单位使用药品等活动进行监督检查，必要时可以对为药品研制、生产、经营、使用提供产品或者服务的单位和个人进行延伸检查，有关单位和个人应当予以配合，不得拒绝和隐瞒。
药品监督管理部门应当对高风险的药品实施重点监督检查。
药品上市许可持有人制度，是《药品管理法》的核心制度、基本制度。新修订《药品管理法》专设第三章“药品上市许可持有人”。药品上市许可持有人依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中的药品安全性、有效性和质量可靠性负责。与药品上市许可持有人制度试点相比，《药品管理法》又有重要突破。
其中，持有人资格放宽，药品上市许可持有人是指取得药品注册证书的企业或者药品研制机构等。取消了药品注册证书与药品生产许可证的捆绑。对于境外的上市许可持有人，要指定中国境内的企业法人履行持有人义务，承担连带责任。
允许许可转让，这次本法修订的一大亮点。明确经国务院药品监督管理部门批准药品上市许可持有人可以转让上市许可。药品上市许可的产权归属得到法律确认。
确认MAH视同生产者的法律地位。明确要求药品标签或者说明书上应该注明的信息中增加了药品上市许可持有人及其地址，而原来仅规定生产企业及其地址。
明确药品上市许可持有人与其他合作方的法律责任，建立首负责任制。因质量问题受到损害的，受害人可以向药品上市许可持有人、药品生产企业请求赔偿，也可以向药品经营企业、医疗机构请求赔偿。实行首负责任制，先行赔付，后续追偿。
这些条款与其他条款共同确立了上市许可持有人的主体责任法律地位，构建了完整的全生命周期管理责任和产品责任链条。
而药品监督管理部门建立药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业、药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构和医疗机构药品安全信用档案。
以上举措不但将企业主体责任与管理者担责相结合，同时也利于社会共治。《药品管理法》将地方政府负总责写入法条，并规定地方政府问责条款。并且建立有奖举报制度，对查证属实的举报，按照有关规定给予举报人奖励。
应对挑战，未来趋势
笔者认为，未来药品管理还面临三大挑战。首先是，提升市场主体的责任意识面临挑战。
一方面震慑遏制违法行为，另一方面严厉打击药品违法犯罪行为。从《药品管理法》中可见，在简政放权的同时强调事中事后监管，强化药品上市许可持有人、药品生产经营企业等主体责任，如新设定法定代表人、主要负责人等关键人责任、首负责任制、境外持有人代理人连带责任、引入惩罚性赔偿等新型责任机制。
因为，《药品管理法》把适用范围扩展至所有从事药品研制、生产、经营、使用和监督管理的活动，不仅对从事这些活动的单位和个人具有约束力，对为从事药品研制、生产、经营、使用提供产品和服务的单位和个人同样具有约束力。
可以想见，一旦这些提供产品和服务的市场主体有违法违规行为，将直接影响合同方的研发、生产、经营和使用活动，间接督促市场主体提高合同意识，建立合同约束机制，提高行业内的市场主体的相互约束性和整体自律性。
第二个挑战是提升药品监管系统的监管能力。
对于药品监管系统来说，简化许可、取消GMP和GSP认证后，如何加强事中事后监管，如何在落实属地化监管责任的同时实现持有人制度下的跨境和跨辖区监管，是未来药品监管机构将要面对的巨大挑战。
未来的药品监管必须从提升整体药品监管能力，加强药品监管信息系统建设，实现跨境和跨区域监管信息资源共享方面进行国家层面的整体设计，实现药品监管的国际化、现代化、科学化。
第三个挑战则是配套文件能否全面有效释放制度红利。
上市许可持有人制度，临床试验管理制度，药品审评审批制度全面与国际接轨，由于旧制度与新制度差异较大，在制度落实和实现路径方面还存在很多小的“障碍”，这些障碍有些来源于制度转化过程中的衔接和调整，也来源于监管者长期以来形成的习惯性思维，需转变理念的同时，也必须配套操作层面的文件，以全面有效释放制度红利。
总体而言，《药品管理法》体现了保护药品安全、用药安全、保护和促进公众健康不仅是政府的责任、药监的责任，也是企业的责任、医疗机构的责任，更是社会的责任。
（作者为沈阳药科大学国际食品药品政策与法律研究中心主任；编辑：王小）
（本文首刊于2019年11月11日出版的《财经》杂志）
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